陈思思 刘沛栩

　　备案审查是宪法监督制度完善的重要环节，同时也是推动法治政府建设的重要制度保障。党的十八大以来，党中央高度重视备案审查制度的建设：2014年，党的十八届四中全会明确将所有规范性文件纳入备案审查范围；2017年，党的十九大进一步强调推进合宪性审查工作；2022年，党的二十大对构建完备的备案审查制度作出系统部署；2023年，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》。该决定的出台，为开展备案审查工作提供了制度遵循和实践指引。随着顶层设计不断完善，备案审查制度在地方的落实成为了难点与挑战。其中，地方行政规范性文件备案审查的法治化，对我国备案审查系统建设具有重要意义。

　　地方行政规范性文件备案审查法治化的困境表现

　　在具体实施行政管理活动的过程中，地方行政规范性文件内容往往直接涉及对公民、法人及其他组织权利与义务的调整。地方政府存在以“通知”“公告”“实施方案”“管理办法”“细则”“指导意见”等名义，随意设定行政义务、限制公民权利的问题。而这类文件在制定过程中，常存在审查程序不健全、授权依据不明确、规范位阶混乱等问题。

　　地方行政规范性文件不仅涉及领域广泛，且文件数量庞大。目前，地方行政规范性文件已广泛分布于城市管理、市场监管、生态环境、社会治理等多个核心治理领域，成为推动基层政策执行、规范行政行为的重要制度工具。这类文件形式多样、内容分散、适用规则复杂，为审查程序启动、审查标准统一，以及审查资源配置等方面带来巨大挑战，成为当前备案审查制度运行中的重要难题。

　　地方行政规范性文件备案审查法治化的困境原因分析

　　审查对象范围存在争议。目前，行政规范性文件的适用范围尚未形成统一认定标准。从制度层面来看，立法法等上位法对应审查对象的类型、制定主体等作出了基本规定。但地方各级人大在推动备案制度落地过程中，往往根据各地实际需求，扩大了备案审查对象的范围，将实施意见、管理办法、规范性指引等纳入审查对象。从实践层面来看，地方性法规中有关审查对象范围的规定缺乏可操作性。其中，对于规范性文件的一般化表述对备案审查机关而言，不仅增加了审查准备与识别的工作量，也对审查制度的统一性、权威性提出了挑战。

　　审查责任划分混淆不清。我国备案审查制度所采取的是“二元审查”“双重备案”和“多级监管”模式。其中，行使备案审查权的除了全国人大常委会，还包含各级人大及其常委会、各级政府。也就是说，在地方行政规范性文件备案审查的实践中，政府系统与人大系统均在备案审查流程中行使相关职能。但在这样广泛且多元的备案审查主体间，其职能配置、程序衔接和审查分工等方面存在边界不明、职责交叉等众多问题。

　　公民建议反馈机制待完善。根据宪法、立法法等相关法律规定，公民、组织有权对法律、行政法规、地方性法规、规章提出审查建议，人大及其常委会可以依程序受理并进行相关审查。在制度框架上，备案审查制度赋予了社会公众一定程度的参与权，但在当前备案审查制度的实际运行中，相关建议渠道的制度化、常态化建设仍显不足：一方面，各地尚未普遍建立便捷、统一的信息发布与建议受理平台，公众对规范性文件的制定情况、备案进程及审查结果缺乏及时、全面的了解，影响了知情与参与的积极性；另一方面，建议提出后的处理反馈机制不够畅通，尤其对公众审查建议的采纳与反馈缺乏程序化回应，造成公民参与热情的大量流失。

　　地方行政规范性文件备案审查法治化的完善

　　确定重点审查范围。备案审查制度的法治化，应以提升制度效能为核心目标，推动审查范围向群众切身利益相关的重点领域倾斜。一是制定年度备案审查工作计划，建立重点行政规范性文件审查清单，实行分类管理、清单推进的工作机制。二是确定优先审查对象，应突出对涉及公民权利义务调整、公共资源配置、行政责任追究等事项的规范性文件的优先审查。特别是对设定行政处罚、确立执法依据的文件，应优先纳入实质审查范畴。三是探索“专项审查+集中反馈”的运作模式，整合人大代表建议、群众来信来访、司法裁判结果和行政执法反馈等多元信息，筛查重点文件，形成问题清单，开展综合分析研判。通过出具审查建议书，引导制定机关依法依规修改完善相关文件，推动备案审查从形式审查向制度嵌入、治理提效的实质转型。

　　构建高效协同机制。备案审查工作的有效推进，应通过优化程序衔接与强化制度协同来实现。在程序衔接层面，建议各地统一备案审查报送标准。地方人大常委会可制定具体的备案报送规范，对内容结构、技术格式、报送时限等作出明确规定，提升报送工作的规范性和操作性。建设信息互通平台，实现备案材料的电子流转、审查意见的在线反馈，以及整改进度的动态跟踪等，全面提升备案审查工作的效率与透明度。在制度协同层面，建议建立以人大为主导地位的联合审查机制。同时，为更好地达成共识，对涉及社会关注度高、法律争议较大的规范性文件，可实施“联合审查”模式，推动部门间的沟通，并在此过程中吸纳相关领域专家、利益主体的参与。

　　完善建议反馈机制。推动备案审查工作制度化、规范化、法治化，离不开公民建议反馈机制的完善。一是拓展公众提出审查建议的路径。各地人大常委会可构建“线上+线下”的公民审查建议受理形式，保障民意渠道畅通。二是完善建议筛查与分类审查规则。可构建“建议登记—程序初查—实质评估—动态反馈”的闭环机制，对公民提出的审查建议统一登记、初筛分类，并及时通过公开的方式向社会反馈备案审查工作成果，增强备案审查工作的透明度与影响力。三是建立备案审查公众参与的辅助机制。为提升审查质量与专业水平，可依法设立备案审查专家顾问库，吸纳法学研究人员、各领域实务专家参与，提高对技术性较强规范性文件的审查质量。

　　（作者单位：西安建筑科技大学）